La terminación unilateral del contrato público: Diferencias clave respecto a la resolución administrativa
En el marco de la contratación pública en Panamá, el contrato administrativo está sujeto a disposiciones legales que regulan tanto su ejecución como su extinción, atendiendo al interés público como principio rector. En este contexto, dos figuras jurídicas relevantes son la resolución administrativa del contrato y la terminación unilateral del contrato, ambas contempladas en el Texto Único de la Ley 22 de 2006, ordenado por la Ley 153 de 2020, y reguladas en detalle por el Decreto Ejecutivo No. 439 de 2020.
La resolución administrativa del contrato, regulada en el Artículo 136 del Texto Único de la Ley 22 de 2006, es un acto unilateral mediante el cual una entidad contratante da por terminado un contrato ante causales específicas, como el incumplimiento de las cláusulas pactadas o la imposibilidad de cumplir con el objeto contractual. Este procedimiento está reforzado por lo dispuesto en el Artículo 140 del mismo Texto Único, que establece los parámetros para las sanciones, y en el Artículo 210 del Decreto Ejecutivo No. 439 de 2020, que desarrolla las disposiciones reglamentarias para su aplicación práctica.
En el marco de la contratación pública en Panamá, tanto la resolución administrativa como la terminación unilateral del contrato representan herramientas legales fundamentales para la Administración Pública, permitiéndole ajustar o finalizar contratos en ejecución cuando las circunstancias así lo exigen, no obstante, estas figuras jurídicas, reguladas en la Ley 22 de 2006, presentan diferencias esenciales en cuanto a su naturaleza, procedimiento y efectos, que deben ser comprendidas para apreciar su aplicación en la práctica.
La resolución administrativa del contrato, es una medida correctiva que se activa ante el incumplimiento grave de las obligaciones contractuales por parte del contratista o cuando se configuran otras causales previstas en la normativa. Este mecanismo otorga a la Administración Pública la facultad de extinguir un contrato cuando el contratista ha fallado en cumplir con las condiciones pactadas o cuando circunstancias atribuibles al mismo hacen inviable la continuación del proyecto. En este sentido, la resolución administrativa se basa en el principio de legalidad, exigiendo que el acto administrativo esté debidamente motivado y se garantice el debido proceso. Esto incluye notificar al contratista sobre las causales que sustentan la resolución y darle la oportunidad de presentar descargos antes de que la decisión sea definitiva.
Por otro lado, la terminación unilateral del contrato, prevista en el artículo 92 de la Ley de contrataciones públicas, es una medida excepcional y de carácter preventivo que no requiere la existencia de un incumplimiento por parte del contratista. Esta figura permite a la Administración Pública finalizar anticipadamente un contrato cuando circunstancias de interés público debidamente comprobadas lo justifican. A diferencia de la resolución administrativa, la terminación unilateral no busca corregir fallas en la ejecución del contrato, sino adaptarse a nuevas prioridades administrativas o a situaciones extraordinarias, como emergencias nacionales o cambios en las políticas públicas.
El procedimiento para la terminación unilateral del contrato es más complejo y formal que el de la resolución administrativa, ya que exige obtener un concepto favorable de instancias superiores dependiendo del monto del contrato. En contratos cuyo valor supere los tres millones de balboas, por ejemplo, se requiere la aprobación del Consejo de Gabinete, mientras que para contratos de menor cuantía, pero superiores a trescientos mil balboas, se necesita la opinión favorable del Consejo Económico Nacional. En los contratos de menor valor, la decisión recae en los representantes legales de la entidad contratante, quienes deben emitir un acto administrativo motivado.
Desde la perspectiva del contratista, los efectos de ambas figuras también difieren de manera significativa. En el caso de la resolución administrativa, el contratista no tiene derecho a indemnización, ya que la terminación del contrato se fundamenta en su propio incumplimiento. Además, esta figura puede acarrear sanciones adicionales, como multas, inhabilitación para participar en futuras contrataciones públicas e incluso la ejecución de garantías contractuales. Por el contrario, la terminación unilateral del contrato otorga al contratista el derecho a ser indemnizado por los perjuicios sufridos, incluyendo los costos directos y las ganancias que habría obtenido de no haberse producido la terminación.
Aunque ambas figuras comparten la característica de ser actos unilaterales de la Administración Pública, reflejan objetivos y enfoques diferentes. Mientras que la resolución administrativa busca proteger el interés público frente a incumplimientos que comprometan la correcta ejecución del contrato, la terminación unilateral prioriza la flexibilidad administrativa para responder a necesidades cambiantes y garantizar que los recursos públicos sean utilizados de manera óptima.
El principio de motivación es esencial en ambas figuras, ya que asegura la transparencia y la legalidad de las decisiones de la Administración. En el caso de la terminación unilateral, la motivación adquiere una relevancia aún mayor, pues se basa en una valoración subjetiva del interés público. Esto exige que la Administración justifique de manera clara y detallada las razones que sustentan la decisión, evitando posibles cuestionamientos por arbitrariedad o falta de proporcionalidad.
